深圳3萬輔警怎么管？
●現(xiàn)狀：法律地位不明、職責(zé)權(quán)限不清、職業(yè)保障偏低、管理使用不規(guī)范……權(quán)力尋租乃至從事暴力犯罪的案件也時有發(fā)生
●對策：警務(wù)輔助人員管理條例已納入立法計劃，對現(xiàn)有人員進(jìn)行清理規(guī)范，建立統(tǒng)一的準(zhǔn)入機制、教育管理、保障制度等
南都獨家
深圳3萬警務(wù)輔助人員(俗稱“輔警”)怎么管？深圳警務(wù)輔助人員管理制度建設(shè)明顯滯后，市公安局近日透露，將通過特區(qū)立法，明確警務(wù)輔助人員身份性質(zhì)，并適當(dāng)為警務(wù)輔助人員賦權(quán)，由該局起草的深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)警務(wù)輔助人員條例草案代擬稿已進(jìn)入立法程序，有關(guān)的招聘培訓(xùn)等配套管理制度也將制定實施。
立法滯后
3萬輔警“無法”管
為切實緩解警力不足問題，長期以來，基層派出所一直聘用輔助人員充實到派出所各項工作中。目前，這支隊伍在逐年加強壯大，隨之的管理和要求也在不斷提高。但深圳沒有一部完整的地方性法律文件對于警察輔助人員進(jìn)行明確規(guī)范。
輔警承擔(dān)警務(wù)工作缺乏法律依據(jù)
目前深圳輔警人員在3萬人左右。“輔警作為公安機關(guān)的雇員，是采用簽訂勞動合同的形式，將行政執(zhí)法任務(wù)作為勞動 合 同的內(nèi)容進(jìn)行分配。”市人大代表白宏介紹，輔警在承擔(dān)了大量的警務(wù)工作且缺乏法律依據(jù)及監(jiān)管的情形下，不能避免其中本應(yīng)由警察親自執(zhí)行不能委托轉(zhuǎn)讓的行政任務(wù)，也以勞務(wù)合同的形式交由輔警辦理，甚至有些行政任務(wù)直接通過警務(wù)人員的口頭示意，交由輔警代為執(zhí)行。
“以勞動合同的私法形式來實現(xiàn)執(zhí)行行政任務(wù)，勢必會產(chǎn)生警察權(quán)力逃避依法行政的約束，造成公權(quán)力私用，侵害行政相對人的合法權(quán)益，影響公 安 機關(guān)的執(zhí)法公信力。”白宏認(rèn)為，深圳目前關(guān)于輔警制度的立法滯后，已不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展的需要。輔警在現(xiàn)實中存在的問題既有社會、自身等方面的原因，更主要的是體制、管理等方面的原因。
輔警缺失統(tǒng)一的招錄制度
“比如，輔警統(tǒng)一的招錄制度缺失。沒有統(tǒng)一的招錄管理部門，招錄程序較隨意，缺乏統(tǒng)一明確規(guī)定沒有法律依據(jù)。也缺乏統(tǒng)一招錄標(biāo)準(zhǔn)。”市人大代表張麗杰認(rèn)為，從招錄的輔警人員實際來看，各用工單位招錄標(biāo)準(zhǔn)不同。既有文化、體能、綜合素質(zhì)等相對較低的下崗再就業(yè)人員，也有應(yīng)屆畢業(yè)生，還有社會待業(yè)青年，缺乏統(tǒng)一的招錄標(biāo)準(zhǔn)。相對在編警察，輔警的從業(yè)門檻較低，學(xué)歷、經(jīng)驗、技能等都不高，法律意識、法治觀念匱乏，因此更需要嚴(yán)格落實教育培訓(xùn)工作制度；輔警的法律知識專門性學(xué)習(xí)必須加強、技能訓(xùn)練必須提高。輔警隊伍入職前、入職后的教育管理制度都應(yīng)當(dāng)立章建制。
另外，根據(jù)走訪輔警隊伍調(diào)查顯示，總體上輔警待遇偏低，各類保障制度不健全。“輔警的工資標(biāo)準(zhǔn)按各地最低標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放。待遇偏低造成輔警隊伍出現(xiàn)諸多不利影響和不和諧因素。”白宏認(rèn)為，首先輔警隊伍因經(jīng)濟(jì)待遇偏低容易造成心理失衡。許多輔警因工資待遇低、勞動強度大、職業(yè)風(fēng)險高的客觀因素，履行的義務(wù)強度大和享受待遇低下的不對等因素，導(dǎo)致心理失衡，產(chǎn)生懈怠情緒，造成行政執(zhí)行力不強、違法亂紀(jì)行為突發(fā)等問題。
其次，待遇偏低造成骨干年齡段輔警流失率高。在低待遇的實際問題下，骨干年齡段輔警流失逐年增多。晉升渠道匱乏導(dǎo)致老隊員積極性不高，時間久了出現(xiàn)“混日子、等退休”的消極思想，也對警察隊伍造成負(fù)面形象，同時也損害了和諧警民關(guān)系的構(gòu)建。
立法計劃
將設(shè)門檻建層級納入規(guī)范管理
《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)警務(wù)輔助人員管理條例》已納入市政府2016年度立法計劃。通過特區(qū)立法，將明確警務(wù)輔助人員身份性質(zhì)，并適當(dāng)為警務(wù)輔助人員賦權(quán)。
已納入今年的立法計劃
今年市“兩會”期間，市人大代表張麗杰建議，建立統(tǒng)一的輔警管理制度。一是把正式民警與事業(yè)單位編制人員、輔警、聘任制人員等在管理上嚴(yán)格區(qū)分，并與人民警察的服裝、證件有明顯區(qū)別，為正式編制外的各類人員單獨編制胸號。二是建立統(tǒng)一的輔警管理制度，實行層級化管理，細(xì)分輔警的種類，有針對性地進(jìn)行分類培訓(xùn)和使用，定崗定責(zé)、優(yōu)化管理。嚴(yán)格輔警的招錄、任職、考核、解聘等工作，根據(jù)工作年限、業(yè)務(wù)技能、思想品質(zhì)等逐級晉升。
“深圳應(yīng)在《深圳市警務(wù)輔助人員管理辦法》中明確規(guī)定輔警的招錄相關(guān)規(guī)定。明確輔警的招錄條件，具體招錄機關(guān)。根據(jù)本市情況明確規(guī)定在輔警招錄方面堅持公開、平等、競爭、擇優(yōu)的招聘原則，根據(jù)崗位需求和條件，制定相關(guān)的錄用標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格按照報名、初審、面試、體檢、政審、錄用等程序進(jìn)行招錄。”張麗杰建議在統(tǒng)一的輔警管理機構(gòu)下，對輔警隊伍實行層級化管理，根據(jù)崗位需求細(xì)分輔警的種類，有針對性地進(jìn)行分類培訓(xùn)和使用，定崗定責(zé)、優(yōu)化管理。
據(jù)市法制辦介紹，《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)警務(wù)輔助人員管理條例》已納入市政府2016年度立法計劃，該辦已參與前期起草工作，并將在接下來的工作中進(jìn)一步研究、吸納對輔警招錄、教育、保障及管理方面的意見?！渡钲诮?jīng)濟(jì)特區(qū)警務(wù)輔助人員管理條例》草案初稿中已經(jīng)對相關(guān)內(nèi)容有所考慮，建議公安部門在條例的授權(quán)范圍內(nèi)，根據(jù)實際工作需要制定相關(guān)實施細(xì)則及具體措施。
市編辦透露，目前，市公安局正牽頭研究探索警務(wù)輔助人員管理制度改革，也與市人大常委會法制委員會進(jìn)行了溝通，擬就此專門立法，該辦將積極支持和配合對現(xiàn)有各類警輔人員進(jìn)行清理規(guī)范，并在此基礎(chǔ)上推進(jìn)警務(wù)輔助人員使用范圍、崗位、職責(zé)等方面的規(guī)范管理。此外，代表建議中有關(guān)建立統(tǒng)一的輔警管理制度、輔警準(zhǔn)入機制、教育管理、保障制度等內(nèi)容建議在改革和立法中統(tǒng)籌考慮。
明確身份性質(zhì)適當(dāng)為輔警賦權(quán)
市公安局介紹，“警務(wù)輔助人員管理制度建設(shè)明顯滯后，特別是隨著全面依法治國方略的深入推進(jìn)，警務(wù)輔助人員法律地位不明、職責(zé)權(quán)限不清、職業(yè)保障偏低、管理使用不規(guī)范等問題逐漸暴露出來。”市公安局介紹，探索警務(wù)輔助人員管理改革是深化公安改革的一項重要任務(wù)，著眼于緩解警力不足矛盾，實現(xiàn)警力無增長改善。
“堅持特區(qū)立法和管理配套制度制定實施同步推進(jìn)，重點解決制約警務(wù)輔助作用發(fā)揮的法律地位不明、職責(zé)權(quán)限不清、職業(yè)保障偏低、管理使用不規(guī)范等突出問題。”公安局介紹，因此，從具體推進(jìn)方式上采取兩手抓，一是抓立法，積極爭取市人大、市法制辦支持，通過特區(qū)立法，明確警務(wù)輔助人員身份性質(zhì)，并適當(dāng)為警務(wù)輔助人員賦權(quán)，目前，由該局起草的深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)警務(wù)輔助人員條例草案代擬稿已報市法制辦審查，進(jìn)入立法程序。
二是抓配套管理制度的制定實施，銜接立法，從警務(wù)輔助人員日常管理、工作證管理使用、問責(zé)、獎勵、著裝、崗位調(diào)整、層級晉升、薪酬管理、招聘、績效考核、培訓(xùn)等方面研究具體的管理制度，并將此次改革與貫徹落實中央和省市領(lǐng)導(dǎo)加強治安巡邏，創(chuàng)新完善立體治安防控體系建設(shè)的重要批示精神相結(jié)合，以組建萬名專業(yè)化巡邏隊伍為契機開展改革試點，為整個改革工作積累經(jīng)驗。
記者調(diào)查
輔警是民警左膀右臂
分布公安各個崗位承擔(dān)重任，存在待遇低、流動性大、管理難度高等問題
深圳有媒體去年披露的數(shù)據(jù)顯示，深圳警察不足2萬人，而各類警務(wù)輔助人員則多達(dá)3萬人。一名知情人士告訴南都記者，這些警務(wù)輔助人員的人事關(guān)系通常在各區(qū)保安公司，他們幾乎分布在深圳公安各個崗位。輔警在預(yù)防和打擊犯罪、維護(hù)社會治安穩(wěn)定方面發(fā)揮了重要作用，但這支規(guī)模龐大的隊伍，面臨法律地位不明確、職責(zé)權(quán)限不明晰、管理不規(guī)范等實際，存在著人員素質(zhì)較低、隊伍不穩(wěn)定乃至違紀(jì)違法現(xiàn)象多發(fā)等問題。
承擔(dān)安保重任，分布各個崗位
深圳寶安區(qū)保安服務(wù)公司官網(wǎng)上的介紹顯示，該保安公司輔警隊員8000余名，派駐全區(qū)各派出所，協(xié)助派出所民警維護(hù)社會治安穩(wěn)定；特保隊員近千名，全部由優(yōu)秀退伍軍人或武警組成，承擔(dān)著全區(qū)的維穩(wěn)處突、搶險救災(zāi)、安全保衛(wèi)工作的重任。他們當(dāng)中，除了有較為常見的街頭巡邏人員以及110接線員外，公安部門內(nèi)部的文職崗位、辦事窗口人員、偵查技術(shù)崗位等也都分布著他們的身影。
以深圳市刑偵局為例，該局主要負(fù)責(zé)刑事案件的偵查，無論是該局的警犬基地、法醫(yī)檢驗中心、D N A檢驗部門還是案件偵查部門，都分布著數(shù)量不等的警務(wù)輔助人員。
而在一些特殊的警務(wù)部門，警務(wù)輔助人員比民警的數(shù)量還多。一名長期在基層派出所工作的民警介紹，像派出所的視頻研判隊伍，要根據(jù)海量的視頻資料追蹤嫌疑人的身影，工作量非常大，需要較多的人力，這個部門人員主要就是由警務(wù)輔助人員構(gòu)成。而在各區(qū)的公安分局層面，每個分局都有一支數(shù)量龐大的機動訓(xùn)練大隊，承擔(dān)著安保、維穩(wěn)處突以及反恐突擊等重任。這樣的隊伍需要較多的人力，主要也是由警務(wù)輔助人員構(gòu)成。這一龐大的警務(wù)輔助人員隊伍背景各異。
缺乏專業(yè)背景，多是邊學(xué)邊做
新近開展的深圳市警務(wù)輔助人員“十大安保之星”評選活動，入圍20名警務(wù)輔助人員，從公布的資料來看，他們分布多個崗位，背景各異，學(xué)歷有初中、中專、高中、大專和本科等，并沒有明顯的專業(yè)背景，只有少數(shù)人員具有從軍經(jīng)歷。他們大多是在警隊邊學(xué)邊做。從這20名典型警務(wù)輔助人員的工作歷程來看，他們中間從事警務(wù)輔助工作時間最長的達(dá)到19年。
以深圳某警犬基地警務(wù)輔助人員為例。這名警務(wù)輔助人員告訴南都記者，他的專業(yè)背景是獸醫(yī)，進(jìn)入警犬基地工作，給警犬看病，可以算是工作對口。但是在實際工作中，由于基地人手緊張，他還得從事司機、清潔人員等后勤保障工作，除此之外，他還需要從事警務(wù)巡邏等專業(yè)性工作。而深圳市公安局法醫(yī)檢驗中心解剖組組長毛陳清經(jīng)過朋友介紹進(jìn)入檢驗中心工作，最初做的是廚師。但由于人手緊張，后來也兼顧到案發(fā)現(xiàn)場拉尸體，還要協(xié)助法醫(yī)從事解剖工作，包括給尸體解凍、消毒以及協(xié)助法醫(yī)解剖縫合。
待遇低、流動性大、管理難度高
警務(wù)輔助人員待遇低、流動性大、管理難度高，雖然不少警務(wù)輔助人員干的是“苦活”、“累活”，但是工資待遇只是兩三千元左右。采訪中有警務(wù)輔助人員表示，為了省去開支，與老婆兩地分居，平時他都住在宿舍內(nèi)，在深圳買房安家更是想都不敢想的事。
一名在基層派出所任職的民警告訴南都記者，由于待遇不高，派出所巡防員流動性很大，造成管理難度非常大。為了穩(wěn)定隊伍，一些派出所會借助于當(dāng)?shù)刂伪；饡劝l(fā)放補貼，來適當(dāng)提高警務(wù)輔助人員的待遇，但是仍屬杯水車薪。
個別輔警權(quán)力尋租，引發(fā)公眾質(zhì)疑
待遇不高，又從事警務(wù)輔助工作，掌握有部分權(quán)力，一些警務(wù)輔助人員權(quán)力尋租的案件也時有發(fā)生。如2014年9月，深圳一派出所輔警就因受賄罪與幫助犯罪分子逃避處罰罪數(shù)罪并罰，執(zhí)行有期徒刑一年零八個月。這名輔警正是接受他人請托，收受錢財，嘗試找民警幫忙替他人脫罪。失敗之后，他又借助押解逃犯之機，安排被押嫌疑人與其親屬會面。
2014年外地警方偵破的一宗案件中，查出深圳某派出所輔警徐某，利用晚上值班之際，偷偷使用民警的數(shù)字證書，在公安部門電腦上，通過全國公安綜合查詢系統(tǒng)、全國人口信息庫、廣東省公安綜合查詢等系統(tǒng)非法查詢獲取被查詢的公民個人信息。他將這些信息使用手機翻拍之后，提供給固定的聯(lián)絡(luò)人，由這名聯(lián)絡(luò)人將信息予以出售。當(dāng)?shù)貦z察機關(guān)披露的信息顯示，徐某通過這一手段非法獲取公民個人信息2000余條，與他人共同獲取非法利益1萬多元。
深圳還曾發(fā)生過警務(wù)輔助人員從事暴力犯罪，從而引爆輿論。2011年，深圳一名聯(lián)防隊員在酒后，對小學(xué)同學(xué)的妻子實施了強奸，該名聯(lián)防隊員事后被判處刑罰。這一案件在當(dāng)時曾引發(fā)了輿論對于警務(wù)輔助人員隊伍的廣泛質(zhì)疑。
除此之外，由于部分警務(wù)輔助人員未有受訓(xùn)，倉促上崗后，表現(xiàn)出專業(yè)技能缺失。如今年5月1日的一宗交通事故發(fā)生后，一名司機追打另一名司機，一名協(xié)管員亦在事發(fā)現(xiàn)場。事發(fā)后，視頻被上傳到網(wǎng)絡(luò)，有網(wǎng)友指稱協(xié)管員未制止雙方之間的打斗，處置不夠?qū)I(yè)。而警方回應(yīng)，協(xié)管員葉某在此事件過程中確有不到位之處。該局責(zé)成南山交警大隊對協(xié)管員葉某進(jìn)行嚴(yán)肅批評教育，納入考核。
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