“河長制”由江蘇省無錫市首創(chuàng)。它是在太湖藍(lán)藻暴發(fā)后，無錫市委、市政府自加壓力的舉措，所針對的是無錫市水污染嚴(yán)重、河道長時間沒有清淤整治、企業(yè)違法排污、農(nóng)業(yè)面源污染嚴(yán)重等現(xiàn)象。

2007年8月23日，無錫市委辦公室和無錫市人民政府辦公室印發(fā)了《無錫市河(湖、庫、蕩、氿)斷面水質(zhì)控制目標(biāo)及考核辦法(試行)》。在下達(dá)的這份文件中明確指出:將河流斷面水質(zhì)的檢測結(jié)果“納入各市(縣)、區(qū)黨政主要負(fù)責(zé)人政績考核內(nèi)容”，“各市(縣)、區(qū)不按期報告或拒報、謊報水質(zhì)檢測結(jié)果的，按照有關(guān)規(guī)定追究責(zé)任。”這份文件的出臺，被認(rèn)為是無錫推行“河長制”的起源。自此，無錫市黨政主要負(fù)責(zé)人分別擔(dān)任了64條河流的“河長”，真正把各項(xiàng)治污措施落實(shí)到位。

2008年，江蘇省政府決定在太湖流域借鑒和推廣無錫首創(chuàng)的“河長制”。之后，江蘇全省15條主要入湖河流已全面實(shí)行“雙河長制”。每條河由省、市兩級領(lǐng)導(dǎo)共同擔(dān)任“河長”，“雙河長”分工合作，協(xié)調(diào)解決太湖和河道治理的重任，一些地方還設(shè)立了市、縣、鎮(zhèn)、村的四級“河長”管理體系，這些自上而下、大大小小的“河長”實(shí)現(xiàn)了對區(qū)域內(nèi)河流的“無縫覆蓋”，強(qiáng)化了對入湖河道水質(zhì)達(dá)標(biāo)的責(zé)任。淮河流域、滇池流域的一些省市也紛紛設(shè)立“河長”，由這些地方的各級黨政主要負(fù)責(zé)人分別承包一條河，擔(dān)任“河長”，負(fù)責(zé)督辦截污治污。

2.河長制的探索與創(chuàng)新

把河流水質(zhì)達(dá)標(biāo)責(zé)任具體落實(shí)到人。“河長”不是目前行政序列中的官職，有人只是把它視作握有實(shí)權(quán)者掛的一個“虛銜”，因而“河長制”能否收到實(shí)效，關(guān)鍵要看是否有人因任上不力而被問責(zé)。無錫市委、市政府于2007年12月5日印發(fā)了市委組織部《關(guān)于對市委、市政府重大決策部署執(zhí)行不力實(shí)行“一票否決”的意見》，文件明文規(guī)定:“對環(huán)境污染治理不力，沒有完成節(jié)能減排目標(biāo)任務(wù)，貫徹市委、市政府太湖治理一系列重大決策部署行動不迅速、措施不扎實(shí)、效果不明顯的”，對責(zé)任人實(shí)施“一票否決”。

一河一策。“河長”們上任后，紛紛著手對負(fù)責(zé)的河流進(jìn)行會診，分析污染癥狀，采取“一河一策”的方法，很快制定出了水環(huán)境綜合整治方案等一系列措施。在具體實(shí)施中實(shí)行了“三包”政策——領(lǐng)導(dǎo)包推進(jìn)、地區(qū)包總量、部門包責(zé)任。在這種人人有壓力、大家有動力的治污體制下，河流治理取得了很好的效果。

設(shè)立“河長制”管理保證金專戶，實(shí)施“河長制”管理保證金制度。在無錫市惠山區(qū)，每個“河長”要按每條河道個人繳納3000元保證金的要求，在年初上繳區(qū)“河長制”管理保證金專戶，同時，區(qū)財政劃撥配套資金，充實(shí)到專戶。專戶資金用于對“河長制”管理工作的開展、推進(jìn)及獎懲。根據(jù)“河長制”管理最終考核結(jié)果，以“水質(zhì)好轉(zhuǎn)、水質(zhì)維持現(xiàn)狀、水質(zhì)惡化”等綜合指數(shù)作為評判標(biāo)準(zhǔn)，水質(zhì)好轉(zhuǎn)且達(dá)到治理要求的，全額返還保證金并按繳納保證金額度的100%進(jìn)行獎勵；水質(zhì)不惡化且維持現(xiàn)狀的，全額返還保證金；水質(zhì)惡化的，全額扣除保證金。

執(zhí)行情況

3.河長制的作用

傳達(dá)地方政府重視環(huán)保、強(qiáng)化責(zé)任的鮮明態(tài)度。盡管《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定“地方各級人民政府，應(yīng)當(dāng)對本轄區(qū)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，采取措施改善環(huán)境質(zhì)量。”但從實(shí)踐來看，許多地方政府執(zhí)行環(huán)保法律法規(guī)打了折扣。推行“河長制”，表明環(huán)保問責(zé)不再是空頭口號。

有效調(diào)動地方政府履行環(huán)境監(jiān)管職責(zé)的執(zhí)政能力。讓各級黨政主要負(fù)責(zé)人親自抓環(huán)保，有利于統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各部門力量，運(yùn)用法律、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)等手段保護(hù)環(huán)境，方便各級地方領(lǐng)導(dǎo)直接進(jìn)行環(huán)保決策和管理。

水質(zhì)達(dá)標(biāo)攻堅(jiān)戰(zhàn)全面打響，河流斷面水質(zhì)明顯改善。以無錫為例，全面覆蓋無錫行政區(qū)劃的79個考核斷面達(dá)標(biāo)率從“河長制”實(shí)施之初的53.2%上升至2008年3月的71.1%，可謂“河長上崗，水質(zhì)變樣”。

4.面臨問題

2008年9月3日，無錫市委、市政府聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于全面建立“河（湖、庫、蕩、氿）長制”　全面加強(qiáng)河（湖、庫、蕩、氿）綜合整治和管理的決定》。這項(xiàng)《決定》，對探索性實(shí)踐了近一年的“河長制”管理工作作出了明確規(guī)范，從組織架構(gòu)、目標(biāo)責(zé)任、措施手段、責(zé)任追究等多個層面提出了系統(tǒng)要求。

可以說，以《決定》的出臺為標(biāo)志，在全國首創(chuàng)的“河長制”真正從“試水”走向了成熟。它在云南、河南、河北，以及整個太湖流域的借鑒推行，足以證明無錫市的這項(xiàng)探索是符合當(dāng)前中國流域治理現(xiàn)狀、適應(yīng)當(dāng)前城鄉(xiāng)行政管理體制的有效之舉。

解讀一：“河長制”明確了地方黨政領(lǐng)導(dǎo)對環(huán)境質(zhì)量負(fù)總責(zé)的要求，對環(huán)境保護(hù)的職能問題作出了新的、科學(xué)的審視

長期以來，對環(huán)境質(zhì)量的指責(zé)或肯定，很大程度上是針對環(huán)保部門的。但在事實(shí)上，環(huán)保部門由于行政權(quán)限、技術(shù)手段、人員配備等限制，對于涉及環(huán)境的各方面掌控、調(diào)度往往力不從心。

環(huán)境問題尤其是水環(huán)境問題，牽涉領(lǐng)域眾多，可謂包羅生產(chǎn)、生活的方方面面。“河長制”的出現(xiàn)，把地方黨政領(lǐng)導(dǎo)推到了第一責(zé)任人的位置，其目的在于通過各級行政力量的協(xié)調(diào)、調(diào)度，有力有效地管理關(guān)乎水污染的各個層面。

《決定》明確，“河長”作為“河長制”管理的第一責(zé)任人，對所負(fù)責(zé)河道（含所分工包片地區(qū)）的水生態(tài)、水環(huán)境持續(xù)改善和斷面水質(zhì)達(dá)標(biāo)負(fù)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，牽頭組織所管河道綜合整治方案的制定、論證和實(shí)施，強(qiáng)化橫向協(xié)調(diào)、落實(shí)長效管理，對斷面水質(zhì)達(dá)標(biāo)負(fù)首要責(zé)任。

按照這一定義，目前全市建立了市、市（縣）區(qū)、鎮(zhèn)（街道、園區(qū)）三級“河長制”管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組，下至村委會、社居委也必須建立工作小組。《決定》提出，“河道水質(zhì)的考核得分是干部選拔任用的重要依據(jù)，對考核得分靠后，且所屬河道水質(zhì)惡化的責(zé)任人，嚴(yán)格實(shí)行‘一票否決’”。

解讀二：“河長制”最大程度整合了各級黨委政府的執(zhí)行力，彌補(bǔ)了早先“多頭治水”的不足，真正形成全社會治水的良好氛圍

客觀地說，在環(huán)境問題上，“人人都是排污者”，但長期以來，我們卻并沒有樹立“人人都是治污者”的理念。旁觀、指責(zé)、諷刺、挖苦一度成為不良的社會風(fēng)氣。

這種風(fēng)氣不僅存在于社會普通群眾中，也存在于政府部門之間，談到水臭了、河黑了，眼睛更多地看向環(huán)保、市政、水利等部門，對自身的追問卻很少。

“河長制”力求改變這種風(fēng)氣。從現(xiàn)有組織架構(gòu)來看，縱向從市委書記、市長開始，“系在一根繩上”的還有區(qū)委書記、區(qū)長，鎮(zhèn)黨委書記、鎮(zhèn)長，村支部書記、村委主任，大大小小擔(dān)任全市各級“河長”的干部人數(shù)近2000名；橫向從市委、市政府開始，發(fā)改、經(jīng)貿(mào)、財政、規(guī)劃、建設(shè)、國土、城管、工商、公安等12個部門都各有分工、各具使命，誰都不能在水環(huán)境治理上缺位。這個辦法，最大程度整合了各級黨委政府的力量，彌補(bǔ)了早先“多頭治水”的弊端，使治水網(wǎng)絡(luò)密而不漏，任何一個環(huán)節(jié)上都有部門、有專人負(fù)責(zé)。而“一榮俱榮、一損俱損”的治水“生態(tài)鏈”，使每個部門都不敢玩忽職守，提高了水環(huán)境治理的行政效能。

隨著“河長制”的層層推進(jìn)，社會力量也被帶動起來。最明顯的是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，沿河、沿湖的企業(yè)不得不放棄傳統(tǒng)落后的生產(chǎn)方式，超標(biāo)排污企業(yè)被關(guān)停，有環(huán)保自覺的企業(yè)家開始尋求清潔生產(chǎn)方式，循環(huán)經(jīng)濟(jì)得到發(fā)展。“河長制”也壯大了民間治水的信心和決心，機(jī)關(guān)干部、黨團(tuán)員、青年學(xué)生中宣傳環(huán)保的積極性高漲，家庭婦女也廣泛參與，全市水環(huán)境治理的氛圍空前良好。

解讀三：“河長制”提出了全市河道治理的總體目標(biāo)和基本措施，并在九大行政板塊中形成你追我趕的競賽氛圍，樹立了“上下游共同治理”、“標(biāo)本兼治”的科學(xué)態(tài)度

目前，全市城鄉(xiāng)已實(shí)現(xiàn)“河長制”全覆蓋，納入管理的河道從最初的64條擴(kuò)大到815條。815條河道中，省級河道3條、市級河道25條、縣區(qū)級河道84條，另有703條是鎮(zhèn)級河道。

《決定》提出了全市“河長制”管理工作的總體目標(biāo)，大體上分三步走：第一步，到2008年底，省、市級河道基本消除黑臭現(xiàn)象；第二步，到2010年，徹底消除河道黑臭現(xiàn)象；第三步，到2012年，全面完成全市河道水環(huán)境綜合整治，確保水質(zhì)持續(xù)改善。

“河長制”雖按照行政交界面劃分并落實(shí)了各級領(lǐng)導(dǎo)干部的治水責(zé)任，但水是活水，一條河的治理需要上下游共同配合?！稕Q定》提出的目標(biāo)，既對各市（縣）區(qū)的治水吹響了“競技”口哨，又對各市（縣）區(qū)上下游聯(lián)動、協(xié)調(diào)配合提出了要求。

事實(shí)上，面對這樣的目標(biāo)任務(wù)，各市（縣）區(qū)沒有一家敢在治水大業(yè)上“拖后腿”，標(biāo)本兼治，不玩花架子成為各地干部的自覺意識。按照《決定》要求，各地要對轄區(qū)內(nèi)“河長制”河道造冊建檔，做好數(shù)字、文字、圖像等全面記錄，并因地制宜實(shí)施“一河一策”，有針對性地確定治水方案。同時，每條河都必須切實(shí)落實(shí)截污、清淤、企業(yè)整治、河容整治、兩岸綠化、環(huán)境衛(wèi)生等基本措施，地方政府同步做好排污總量控制、環(huán)境衛(wèi)生監(jiān)管、船舶污染治理等。

“河長制”的建立，為科學(xué)理性地實(shí)現(xiàn)和推進(jìn)這些目標(biāo)、措施提供了可能，如果沒有這樣的聯(lián)動機(jī)制，水污染問題難以得到徹底根治。

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