8月18日，關(guān)于舊住宅區(qū)城市更新項(xiàng)目僵局處理機(jī)制研討會(huì)在深圳國(guó)際仲裁院舉行。

日前深圳市住建局對(duì)外發(fā)布棚改新政，擬將符合條件的老舊住宅區(qū)項(xiàng)目納入棚改政策適用范圍，引起廣泛關(guān)注。與市場(chǎng)化運(yùn)作的城市更新不同，棚戶區(qū)改造由政府主導(dǎo)，必要時(shí)可依法啟動(dòng)行政征收、行政處罰等強(qiáng)制程序。

盡管新政并未涵蓋已納入城市更新計(jì)劃的舊住宅小區(qū)，卻也讓陷入僵局的舊住宅區(qū)更新項(xiàng)目業(yè)主看到了一絲希望。在8月18日舉行的“舊住宅區(qū)更新項(xiàng)目僵局破解之策”研討會(huì)上，有木頭龍片區(qū)已簽約業(yè)主當(dāng)場(chǎng)呼吁，“請(qǐng)求政府積極依法介入，推進(jìn)項(xiàng)目順利實(shí)施”。

據(jù)悉，研討會(huì)由深圳市城市更新開(kāi)發(fā)企業(yè)協(xié)會(huì)組織召開(kāi)，邀請(qǐng)了舊改專家、法律學(xué)者、人大代表、業(yè)主代表和企業(yè)代表等各界人士，聚焦深圳市舊住宅小區(qū)遇到的拆遷困局。會(huì)上多數(shù)專家認(rèn)為，已納入更新計(jì)劃簽約率超過(guò)90%的舊住宅區(qū)更新項(xiàng)目具有公共利益屬性，政府應(yīng)當(dāng)積極介入，部分專家結(jié)合因極少數(shù)人不簽約而使項(xiàng)目多年停滯不前的現(xiàn)象，提出“只有征收才能打破僵局”。

業(yè)主講述

許多高齡業(yè)主陷入生活困境

《深圳市城市更新辦法》在2009年12月1日施行后，開(kāi)啟了深圳城市更新的大幕。2010年，全市共有8個(gè)舊住宅小區(qū)被列入深圳城市更新單元第一批計(jì)劃。

然而，除了業(yè)主較少的鶴塘小區(qū)(百余戶)經(jīng)過(guò)六年多的時(shí)間剛完成簽約外，其余7個(gè)小區(qū)都因未達(dá)到現(xiàn)行政策要求的100%簽約率而多年停滯不前。已批專項(xiàng)規(guī)劃中涉及的市政設(shè)施、公共配套等無(wú)法實(shí)現(xiàn)，已簽約并搬離家園的業(yè)主無(wú)法回遷，留守住戶的生活環(huán)境又日趨惡劣，導(dǎo)致大量社會(huì)不穩(wěn)定因素產(chǎn)生，從而引發(fā)嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題。

羅湖的木頭龍片區(qū)就是其中最為典型的代表。“木頭龍城市更新項(xiàng)目，從2007年開(kāi)始，至今已有十個(gè)年頭，項(xiàng)目簽約率已達(dá)98.5%，目前尚未簽約的業(yè)主只剩下20來(lái)戶。”一名不愿具名的業(yè)主代表指出，剩下未簽約的業(yè)主雖然不多，但仍然是左右項(xiàng)目進(jìn)展的操控者。“如果政府不介入，不盡快采取有效的措施，項(xiàng)目的被動(dòng)局面依然難以改變，項(xiàng)目實(shí)施仍是遙遙無(wú)期。”

據(jù)介紹，木頭龍住宅區(qū)大多數(shù)業(yè)主都是深圳市早期企業(yè)的下崗職工，一般年齡都在60-70歲，年齡高的有90多歲，大部分業(yè)主在深圳只有木頭龍這唯一一套房子，對(duì)于更新改造絕大多數(shù)業(yè)主都積極簽約并搬出小區(qū)，由于項(xiàng)目遲遲不能完成，已簽約業(yè)主長(zhǎng)期在外漂泊無(wú)家可歸，屢屢因房租上漲而被迫搬家，離市中心越來(lái)越遠(yuǎn)，許多高齡業(yè)主甚至陷入房東拒絕租房的困境。

“外面臨時(shí)租房不穩(wěn)定的居住，給小孩讀書(shū)、老人看病、下一代結(jié)婚成家等都造成嚴(yán)重的影響，生活上的奔波艱辛與苦苦等待的精神折磨，對(duì)業(yè)主的身心健康是個(gè)無(wú)情的打擊，木頭龍已有30多位業(yè)主在等待回遷的過(guò)程中相繼離世。”上述業(yè)主呼吁，請(qǐng)求政府按照有關(guān)法規(guī)盡快介入，共同解決剩下極少數(shù)未簽約業(yè)主的簽約和搬遷問(wèn)題，推進(jìn)項(xiàng)目順利實(shí)施。

專家觀點(diǎn)

A

已立項(xiàng)項(xiàng)目涉及眾多的公共利益

城市更新往往被認(rèn)為是業(yè)主與開(kāi)發(fā)商之間的市場(chǎng)行為，與社會(huì)的公共利益無(wú)關(guān)。對(duì)此，全國(guó)知名的房地產(chǎn)研究專家、清華大學(xué)教授劉洪玉提出了不同的觀點(diǎn)。“從世界范圍來(lái)看，城市更新的發(fā)展歷史表明，其本質(zhì)就是從公共利益出發(fā)的人類生產(chǎn)活動(dòng)。”他介紹，老舊住宅小區(qū)的更新改造，聯(lián)合國(guó)人居委早已列入政府的公共責(zé)任范疇，政府責(zé)無(wú)旁貸。

劉洪玉指出，已經(jīng)立項(xiàng)的舊住宅區(qū)更新項(xiàng)目涉及眾多的公眾利益，包括完善社區(qū)公共配套設(shè)施與服務(wù)，提升基本公共服務(wù)水平；改造社區(qū)環(huán)境，提升社區(qū)安全健康水平；實(shí)施危舊房改造，提升建筑安全健康水平等。“城市更新政策是政府住房和城市發(fā)展政策的一個(gè)重要內(nèi)容，舊住宅區(qū)更新項(xiàng)目的實(shí)施不僅可以改善居住條件和居住環(huán)境，也會(huì)對(duì)城市產(chǎn)生外部的影響。”

“現(xiàn)代社會(huì)，黨中央提出共享發(fā)展理念。目前社會(huì)有誤區(qū)，有的人認(rèn)為開(kāi)發(fā)商主導(dǎo)的舊住宅區(qū)的更新改造獲得了商業(yè)利益，就沒(méi)有了公眾利益，就不是公共利益，這完全是錯(cuò)誤的認(rèn)識(shí)。”廣東外語(yǔ)外貿(mào)大學(xué)教授、博士生導(dǎo)師耿卓認(rèn)為，從計(jì)劃立項(xiàng)的必要性上考量，老舊住宅小區(qū)的拆除重建，首先就是為了公眾利益，即使開(kāi)發(fā)商有增值收益分享，也屬于正當(dāng)?shù)暮戏?quán)益，不能因此認(rèn)定舊住宅區(qū)的更新改造，就沒(méi)有了公共利益。

中國(guó)綜合開(kāi)發(fā)研究院旅游與地產(chǎn)研究中心主任宋丁也表示，舊改項(xiàng)目與棚改項(xiàng)目雖有破舊程度、實(shí)施主體、實(shí)施方式和居住性質(zhì)的差別，但都是要提升城市面貌和價(jià)值的舉措，因此舊改同樣具有公共利益屬性。具體而言，舊改項(xiàng)目中有政府規(guī)定的保障房部分，是明確的公共利益成分。同時(shí)，舊改項(xiàng)目規(guī)劃中要求配套建設(shè)的教育、醫(yī)療等公共配套設(shè)施，這些都具有公共利益屬性。

B

極少數(shù)未簽約戶已涉嫌濫用權(quán)利

針對(duì)舊住宅小區(qū)的改造過(guò)程中，對(duì)多數(shù)已簽約業(yè)主的利益如何保護(hù)，與少數(shù)未簽約業(yè)主的利益應(yīng)如何平衡的問(wèn)題，專家均表示，要在堅(jiān)持公開(kāi)透明的同時(shí)，確保公平公正，要讓提前簽約的業(yè)主獲得獎(jiǎng)勵(lì)，讓拖延簽約的業(yè)主得不到額外利益。

“極少數(shù)未簽約業(yè)主已經(jīng)涉嫌濫用權(quán)利。”北京大學(xué)法學(xué)院兼職碩士導(dǎo)師、廣東省立法咨詢專家，萬(wàn)科前法律顧問(wèn)顏雪明直言不諱。他介紹，新的民法總則一個(gè)重要的亮點(diǎn)，就是規(guī)定了“民事主體不得濫用權(quán)利，損害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益和他人權(quán)益”。“作為區(qū)分所有權(quán)的小區(qū)業(yè)主，在絕大多數(shù)業(yè)主已經(jīng)作出重建決定的情況下，個(gè)別業(yè)主為了謀取過(guò)高利益，阻撓項(xiàng)目整體搬遷的行為，就是典型的濫用權(quán)利，其損害其他業(yè)主利益和公眾利益的所謂維權(quán)行為，沒(méi)有任何正當(dāng)性與合法性。”

“從木頭龍小區(qū)來(lái)講，它的重建工作推動(dòng)了10年，1300多戶已經(jīng)有超過(guò)98%的業(yè)主同意重建，只有不到2%的業(yè)主反對(duì)拆遷，這樣一個(gè)絕對(duì)少數(shù)的人群，可以對(duì)抗絕大多數(shù)人的意志，損害絕大多數(shù)人的利益，在任何地方都是不可理解，不可思議的，特別是在現(xiàn)代化的深圳。”顏雪明指出，在所有的住宅小區(qū)，每一個(gè)業(yè)主的利益都與他人聯(lián)系在一起。重大的公共事務(wù)，應(yīng)當(dāng)服從集體決定，這是法律的要求。

“少數(shù)業(yè)主為了謀取過(guò)高利益，綁架多數(shù)業(yè)主，已經(jīng)不是依法維權(quán)，而是嚴(yán)重地?fù)p害社會(huì)公眾利益了。”參加研討會(huì)的仲裁員代表和人大代表也認(rèn)為，這樣的行為如果不及時(shí)制止，將會(huì)嚴(yán)重背離公平正義，對(duì)已經(jīng)簽約，期盼早日回遷的業(yè)主造成不公。

C

政府應(yīng)積極介入打破僵局

面對(duì)已立項(xiàng)舊住宅區(qū)更新項(xiàng)目陷入的僵局，政府是否應(yīng)當(dāng)出手介入？研討會(huì)上，多數(shù)專家對(duì)此持肯定態(tài)度。“1000多戶業(yè)主的房屋重建被無(wú)限期拖延，這個(gè)已經(jīng)成為一種‘災(zāi)情’了，從‘救災(zāi)’的角度政府也應(yīng)該出手來(lái)解決問(wèn)題。”顏雪明認(rèn)為，“今天這個(gè)困局，與政府不作為關(guān)系極大，政府太缺乏擔(dān)當(dāng)意識(shí)”。他指出，木頭龍目前的狀況，政府實(shí)施征收理由非常充分，只有征收才能打破僵局。

“現(xiàn)在提棚改，容易讓人產(chǎn)生誤解，以為棚改需政府介入，舊改政府可以不介入。實(shí)際上，棚改是政府主導(dǎo)，舊改是政府引導(dǎo)，所以不存在政府不介入的問(wèn)題，只是介入的方式不同而已。”宋丁指出，政府的引導(dǎo)不能誤解為只是啟動(dòng)時(shí)的導(dǎo)入，然后政府就不管了，政府的引導(dǎo)應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在舊改的各個(gè)流程中間，特別是流程中的關(guān)鍵步驟，須政府出面化解問(wèn)題。舊改問(wèn)題比棚改要復(fù)雜，政府更應(yīng)該有專項(xiàng)引導(dǎo)政策和措施。宋丁還強(qiáng)調(diào)，到了簽約率已達(dá)90%的最后流程，政府的引導(dǎo)更須加強(qiáng)，市場(chǎng)主體應(yīng)該規(guī)避，政府應(yīng)該導(dǎo)入中立的第三方社會(huì)力量介入促進(jìn)談判。

“因?yàn)榕f住宅區(qū)更新項(xiàng)目涉及眾多公眾利益，所以政府肯定應(yīng)該參與其中，一方面提供政策支持激勵(lì)，一方面扮演規(guī)制者和領(lǐng)導(dǎo)者的角色。”劉玉洪指出，作為規(guī)制者，政府應(yīng)該組織制定出游戲規(guī)則。比如，鑒于并非更新影響范圍內(nèi)的所有居民都積極參與更新，因此許多國(guó)家和地區(qū)都規(guī)定當(dāng)參與居民達(dá)到85%、90%或95%時(shí)，對(duì)不參與的居民可以采取強(qiáng)制措施，而且只要是政府批準(zhǔn)的更新計(jì)劃，不會(huì)因?yàn)楦聦?shí)施主體類型而有差別。

“面對(duì)已經(jīng)立項(xiàng)的舊住宅區(qū)更新項(xiàng)目困局，政府不能回避矛盾，要有擔(dān)當(dāng)和責(zé)任意識(shí)。”一名不愿具名的企業(yè)代表表示，針對(duì)目前簽約率比較高的木頭龍等幾個(gè)小區(qū)，希望這些項(xiàng)目所在的羅湖區(qū)敢于碰硬，在全市甚至全國(guó)率先做出探索。“羅湖區(qū)作為城市更新強(qiáng)區(qū)放權(quán)的試點(diǎn)區(qū)，在打破舊住宅更新項(xiàng)目的僵局方面，希望能夠有所作為。”在研討會(huì)的最后，深圳市城市更新開(kāi)發(fā)企業(yè)協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)耿延良說(shuō)道。